TOP
h

Boğaziçi Asya Araştırmaları Merkezi

kuşak ve yol girişimi

Kuşak ve Yol Girişimi Beşinci Yılında

Stratejik ve Uluslararası Araştırmalar Merkezi (Center for Strategic and International Studies) Politik Ekonomi Simon Kürsüsü kıdemli araştırmacısı Jonathan E. Hillman’ın ABD-Çin Ekonomi ve Güvenlik İnceleme Komisyonu’nun (the U.S.-China Economic and Security Review Commission) ‘Çin’in Kuşak ve Yol Girişimi: Beşinci Yılında’ oturumu öncesi 25 Ocak 2018 tarihinde kaleme aldığı rapor, temel olarak projenin Çin ve ABD nezdinde ekonomik etkilerini inceliyor.

Bu bağlamda Hillman’ın raporu şu dört soru çerçevesinde şekilleniyor:

  • Kuşak ve Yol Girişimi ile ilgili güncel gelişmeler neler? Proje ne ölçüde piyasa kurallarını ve uluslararası standartları takip ediyor?
  • Pekin, Kuşak ve Yol Girişimi kapsamında Çin’in ihracatını artırmak için hangi araçları aktif bir biçimde kullanıyor?
  • Kuşak ve Yol Girişimi, Çin’in ticaret ve yatırım kalıplarını, onun diplomatik hedeflerini ve yumuşak gücünü nasıl etkiliyor?
  • Kuşak ve Yol Girişimi’nin ABD için ekonomik etkileri nelerdir?

 

Kuşak ve Yol Girişimi’nin Başlıca Eğilimleri

Yetmişten fazla ülkenin bu kolektif girişimin bir parçası olduğu, dünya nüfusunun üçte ikisinden fazlasını dolaylı veya doğrudan etkileme kapasitesi olan 4 trilyon dolarlık bir Çin yatırımı Kuşak ve Yol Girişimi (KYG). Girişimin kapsamı sadece finansal yardımlarla sınırlı kalmayıp, yol ve tren rayları gibi fiziki altyapı, ticaret ve taşımacılık için hafif altyapı yatırımları ile üniversite bursları ve kişi değişimi gibi kültürel programları da barındırıyor. Girişimin tüm bu küresel süksesine rağmen hala bir bütün olarak nasıl ortaya çıktığına dair az sayıda güvenilir kaynak var. Diğer bir deyişle, KYG’yi neyin nitelediğine dair üzerinde  mutabakata varılmış bir tanım mevcut değil.

Girişim ile ilgili cereyan eden bir diğer önemli unsur ise altyapı yatırımları. Stratejik ve Uluslararası Araştırmalar Merkezi bünyesinde yapılan bir çalışmanın veri tabanı (Reconnecting Asia Database) bu yatırımlarla ilgili önemli çıkarımlar barındırıyor. İlk olarak, girişim kapsamında Çin, en çok harcama yapan ülke; ancak tek önemli aktör değil. Güney Asya’da Japonya; Orta Asya’da çok taraflı kalkınma bankalarının faaliyetleri dikkat çekici seviyeye ulaştı. Doğu ve Orta Avrupa’da ise Avrupalı fon sağlayıcıları birçok ülkede baskın konumlarını sürdürüyorlar. Bu alanların takibi, Çin’in bu bölgeler ile bağlantısını sürdürebilmek için hangi vizyonlar ile rekabet edeceği veya uyum sağlayacağını gözlemlemek için önemli bir yer tutuyor.

Veri tabanının barındırdığı ikinci çıkarım ise, Çin projelerinin yerel ve uluslararası katılıma daha az açık olmasıdır. Çin tarafından finanse edilen bu yatırımlarda katılımcıların %89’unu Çinli şirketler oluştururken; %7,6’sını projenin yer aldığı ülkenin yerel şirketleri, %3,4’lük kısmını ise Çin veya projenin yer aldığı ülkenin şirketleri haricindeki yabancı şirketler oluşturuyor. Çok taraflı kalkınma bankaları tarafından finanse edilen projelerde ise Çinli şirketlerin oranı %29 seviyesine düşerken; yerel şirketlerin projelerdeki payı %40,8, yabancı şirketlerin payı ise %30,2 olarak ölçülüyor.

Üçüncü çıkarım ise, Çin merkezli projelerin henüz ilk aşamalarında daha az şeffaflık barındırmasıdır. Çalışmaya göre, müzakere aşamasındaki projeler hakkındaki mevcut bilgiler, tamamlanmış projeler hakkındaki bilgilere göre daha sınırlıdır. Özellikle Çin Kalkınma Bankası’nın finanse ettiği projelerde diğer çok taraflı kalkınma bankalarının finanse ettiği projelere göre, projelerin ilk aşamalarındaki şeffaflık oranı çok daha sınırlıdır.

Bu eğilimler, zaman içinde değişiklik gösterecektir. Ancak bu aşamada projelerin daha açık ve şeffaf olması sadece projenin taraf ülkeleri için değil, aynı zamanda Çin için de uzun vadede daha avantajlı bir hal almasını sağlayacaktır. Bu açıklık ve şeffaflık ayrıca Batılı devletlerin projelere yönelik katılma isteklerini de kaybetmemelerini sağlayacak ve genel olarak KYG’ye yönelik şüpheleri önemli oranda bertaraf edecektir.

 

Görünmez El: Çin’in Araçları

İhracat KYG’nin en önemli bileşenini ve aynı zamanda tartışma noktasını oluşturuyor. Bu anlamda Çin, ihracatını artırmak için bir takım araçlar kullanıyor. Bu araçların başında ‘ulusal şampiyonlar (national champions)’ olarak nitelendirdikleri Çinli en büyük şirketler (kamu iktisadi teşebbüslerin, krediler, altyapı yatırımları ve ticaret anlaşmaları) geliyor.

Muazzam ölçekli sübvansiyonlardan faydalanan Çinli kamu iktisadi teşebbüsleri (KİT), özellikle 2000’li yıllardan sonra küresel ölçekte yükselişlerine hız kattı. Fortune’s Global 500 dergisine göre, 2000 yılında dünyanın en büyük şirketleri listesindeki 10 Çinli şirketin 9’u kamu iktisadi teşebbüsü idi. Fortune’s Global 500 dergisinin 2017 listesine göre ise dünyanın en büyük 500 şirketinin 107’si Çinli şirketlerden oluşuyor ve bunların 75 tanesi kamu iktisadi teşebbüsü.

Diğer bir araç olan krediler de önemli birer teşvik unsuru. William and Mary’nin araştırmasına göre, Çin’in 2000-2014 yılları arasında verdiği toplam kredi miktarı, en büyük pay ulaşım ve enerji sektörlerinde olmak üzere 354,4 milyar dolara ulaştı. Çin, diğer kreditörlerin üstlenmeyi göze alamayacağı riskleri kabul ettiği için bu kredileri yüksek oranda faizlere sabitleme konusunda hayli başarılı. Çin’in krediler konusundaki bir diğer dikkat çeken özelliği ise şartlar konusunda çok fazla ısrarcı olmadan bu projeleri yürütme haklarını elinde bulundurması.

Altyapı yatırımlarının ise Çin’in ihracatı için kısa ve uzun vadeli çıkarımları mevcut. Kısa vadede, bu projeler Çin’in inşaat mallarının ihracatını ciddi ölçüde artırıyor. Örneğin, Çin’in Pakistan’a olan toplam ihracatı 2012 ve 2015 yılları arasında %77’lik bir artış gösterdi. Uzun dönem etkilerine bakıldığında ise, yeni altyapı yatırımları, Çin ve onun ticaret ortaklarının bağlantısını geliştirerek ticareti kolaylaştıracak. Olası etkiler, alıcı ülkelerin yörüngesine ve doğru projelerin seçilip seçilmeyeceğine göre değişiklik gösterecek.

Ticaret anlaşmaları da Çin hükümetinin KYG’yi destekleyecek bir diğer araç. Ancak günümüzde Çin’in daha çok çift taraflı ticaret anlaşmalarına yöneldiğini gözlemlemek mümkün. KYG’nin katılımcı ülkelerinin oluşturduğu çeşitliliğe bakıldığında, ortak bir ticaret anlaşmasının varlığı mümkün görünmüyor. Bunun başlıca nedeni, Çin ve münferit piyasalar arasındaki engeller düşüş gösterirken; ilave çift taraflı anlaşmalar, firmaların takip etmekte zorlandığı bir kurallar ağı oluşturarak yaklaşık 130 taşımacılık anlaşmasında olduğu gibi, durumu daha da karmaşık hale getiriyor.

Çin’in tüm bu bahsi geçen araçları nasıl bir araya getirebildiği konusu da önem taşıyor. Çin’in bu konuda yaklaşımı, merkezi olduğu kadar da esnek. Çin, bu bileşenleri tek bir anlaşma etrafında bir araya getirerek merkezileştiriyor. Alıcı bir ülke, Çin tarafından sunulan bir teklifi değerlendireceği zaman, genellikle birleşik bir cephe halini alan tüm önemli aktörlerle etkileşime giriyor.

Çin yaklaşımının esnek olduğu kısım için ise üç başlıktan söz etmek mümkün. İlk olarak, Çin her türlü hükümet şekli ve yapısıyla çalışma iştahına sahip. Öyle ki, topraklarında aktif çatışma hali barındıran Suriye ve Yemen gibi ülkeler bile KYG’nin katılımcı listesindeler. İkinci olarak, Çin, genellikle sosyal ve çevresel önlemleri karşılama safhasında çok katı gereklilikler şart koşmadan devasa bütçeler sunmaya hazır bir ülke konumunda. Son olarak, krediyi alan devletlerin bu borcu geri ödeyememesi durumunda Çin, üstlendiği projelerde veya birtakım doğal kaynaklarda kullanım hakkı veya ortaklık tekliflerine olumlu yaklaşıyor.

Tüm bu araçlar, bir taraftan projelerin başlaması için kısa vadeli teşvikleri artırırken, diğer taraftan borç tuzağı stratejisi gibi uzun vadeli riskleri de gizleme potansiyeline sahiptir.

 

Erişim ve Nüfuz: Ekonomik ve Siyasi Etkiler

KYG, birtakım zorluklar da barındırıyor. Girişim, belirli ölçütleri olan ana bir plandan ziyade daha çok bir marka halini taşıyor. Zamansal, işlevsel ve coğrafi olarak nelerin KYG projesi olarak nitelendirildiği yoruma açık bir konu. Girişim kapsamında net görülen konular bile karmaşıklık barındırabiliyor. Bunlardan en göze çarpanı, altyapı projelerinin duyurulması, inşaası, tamamlanması ve kullanımı arasında meydana gelen gecikmelerdir. Bu durum, projelerin ekonomik ve siyasi etkilerinin ne olacağı konusunda da belirsizlikler doğuruyor.

Bu zorlukların yanı sıra, biraz daha dikkat gerektiren birtakım güncel eğilimler de var. İlk olarak, Çin çıkışlı sermaye kısıtlamaları, KYG ile bağlantılı işlemler için daha esnek görünmektedir. Bir diğeri, KYG’yi geliştirmesi beklenen anlaşmaların onaylanması daha muhtemel, onaylanma hızı daha çabuktur. Üçüncü eğilim ise daha önce sözü edilen KYG’nin Çin’in inşaat sektörü ile bağlantılı mal ve hizmetlerinin ihracatını artırıcı etkisidir.

Siyasi açıdan yaklaşılacak olursa, Çin, hali hazırda KYG’den bireysel ülkelerle birlikte küresel anlamda faydalanıyor. Yatırımların aslan payını barındıran geleneksel ortak Pakistan daha şimdiden Çin ile yakın bağlar kurmaya başladı. Çin yatırımları için sağlanan iştah açıcı krediler, Filipinler ve Kamboçya gibi birçok ülkenin ABD ile olan askeri ve diplomatik ilişkilerini yeniden gözden geçirmelerini sağlıyor. Sadece kendi bölgesinde kurduğu yakın ilişkilerle yetinmeyen Çin için Orta ve Doğu Avrupa ülkeleri ile bağlantılar da çok önemli. Çin ile birlikte 11 tanesi AB üyesi olmak üzere 16 Orta ve Doğu Avrupa ülkesinin, ekonomik işbirliğini ve yatırım imkanlarını geliştirmek için başlattığı 16+1 sistemi, birçoğu Çin ile iş yapmak dışında çok az ortak noktası bulunan bölgedeki bu devletleri bir araya getiriyor.

Küresel anlamda ise KYP, Çin’i yeni nesil küreselleşmenin başat pozisyonuna yerleştiriyor. Çin’in sıklıkla altını çizdiği çok taraflı ticaret sistemi, liberalleşen yatırımlar ve şeffaf kuralların teşviki gibi açılımların kazan-kazan prensibiyle her zaman da bağdaşmadığı bazı ülke örneklerinde ortaya çıkmıştı. Ancak diğer ülkelerin artan bir biçimde Çin’in bu söylemlerine başvurarak birçoğunun ulusal ekonomik kalkınmalarını ve ekonomik girişimlerini KYG ile bağdaştırmak istediklerini dile getirmesi projenin küresel önemini ortaya koymaya yetiyor.

KYG’nin sadece olumlu etkilerinden bahsetmek yanlış olacaktır. Örneğin, Güney Kore bu girişimi benimsedi, ancak henüz Çin ile somut projelerde işbirliği yapmadı. Batı Avrupa, Japonya ve Hindistan gibi yerlerde de KYG’ye yönelik ciddi şüphe ve endişeler mevcut. Projenin uzun dönemli siyasi etkilerini ve henüz katılımcı olmayan ülkelerin akıbetini, büyük oranda projenin icrası ve ekonomik performansı belirleyecek.

Zaman içerisinde KYG’nin düşüşe geçme ve hatta Çin’in aleyhine bir seyir alma ihtimali de var. Büyük altyapı projelerinin zamanında, uzlaşılan bütçe dâhilinde ve taahhüt edilen faydalarla teslim edildiği çok nadir rastlanan bir durumdur. Projelerin yerel ülkelerdeki işçilerin emeği yerine yüksek oranda Çinli işçilerin emeğine dayanması bir süre sonra ortak ülkelerde küskünlükleri tetikleyebilir.

KYG ayrıca Çin’in iç siyasi dinamikleri tarafından da bazı kısıtlamalarla yüzleşiyor. Proje, malların ve insanların akışını arttırmayı hedefliyor, ancak Çin’in sınır bölgelerinin yakınındaki aşırı güvenlikli tutumu bu ticari aktiviteyi sekteye uğratıyor. Çin sermaye kontrolleri, KYG ile ilgili projeler için giden yatırımları desteklerken, hala gelen yatırımlar için verimsiz ve aşırı derecede kısıtlayıcı olmaya devam ediyor. Tüm bu eğilimler, projenin küresel bağlılığı geliştirme şiarına bir meydan okuma oluşturuyor.

 

ABD’nin Ekonomik Çıkarları

Projenin akıbeti ne olursa olsun, onun kapsamı ve ölçeği, ABD’nin çıkarları için önemli sonuçları olacağını kanıtlıyor. Ticari fırsatlardan küresel sistemin istikrarı ve devamlılığına kadar ABD’nin birtakım ekonomik çıkarlarının tehlikede olduğu söylenebilir. Amerikalı tedarikçi firmalar bugüne kadar Çinli firmalar ile ortak girişimler yoluyla KYG bazlı bazı projelerde yer aldılar. Örneğin, Hewlett-Packard (HP), şu anda genişleyen doğrudan Çin-Avrupa yük trenleri projesinin öncülerinden biriydi. Ancak bugün Amerikan ve Batılı firmaların KYG merkezli projelere katılım oranı oldukça düşük seyretmektedir.

Bu anlamda ABD firmaları ve KYG ile bağlantılı projeler arasında temel olarak üç engelden bahsedilebilir. İlk olarak, şirketlerin, somut iş fırsatlarını tanımlayabilmek için KYG ile ilgili fırsatlar hakkında zamanında ve doğru bilgiye erişime ihtiyaçları vardır. İkinci olarak, daha önce de sözü edilen Çinli ulusal şampiyonlar, ciddi devlet desteğinden faydalanıyor ve bu durum, sadece Amerikalı firmalarını değil, bu şirketlerle rekabet etmeye çalışan diğer Çinli olmayan firmaları da etkiliyor. Maliyet, gelir ve zaman konusundaki belirsizlikleri tahmin etme konusunda farklı metotlar kullanan Çinli firmalar, bu anlamda da diğer yabancı firmalara göre öne çıkıyor.

Üçüncü olarak, rekabet açık ve adil olsa bile, fikri mülkiyet hırsızlığı başta olmak üzere bir dizi risk, ABD’li firmalar için potansiyel ödüllerden ağır basabilir. Seçimler ve yolsuzluk gibi siyasi ve yasal riskler projenin devamlılığını tehlikeye atabilir. Finansman riskleri de, altyapı projelerinin sermaye yoğun yapısından, uzun geri ödeme çizelgelerinden ve gelişmekte olan ekonomilerin karşılaşabileceği zorluklardan kaynaklanmaktadır.

KYG’nin ABD’nin ekonomik çıkarları üzerinde en önemli etkisi, küresel sistemde İkinci Dünya Savaşından beri süregelen ABD’nin liderliğini sorgulanır hale getirmesi olacaktır. ABD’nin sistemdeki pivot rolü ve ekonomik önemi büyük ölçüde onun özel sektörünün dinamizminden kaynaklanmaktadır. Geçtiğimiz yetmiş yıllık süreçte yabancı piyasalar büyüdükçe, ABD ekonomisi de büyümüştür.

Başarılı bir KYG, sistemi Çin lehine revize edecektir. Bu değişiklikler birçok ürünün tedarik zincirine yansıyacaktır. Çin’in para birimi (RMB) daha geniş bir kullanım alanına sahip olacak; hızlı trenlerden kablosuz hatlara kadar birçok alanda Çin tarzı teknik standartlar daha geniş kesimlerce benimsenecek; çevre ve sosyal güvenlik mekanizmaları başta olmak üzere birçok uygulama Çin’in tercihlerini önceleyecektir.

 

Tavsiyeler

Amerika Birleşik Devletleri sadece ihtiyatlı olmakla kalmamalı, bölge için kendi vizyonunu geliştirmelidir. Trans-Pasifik anlaşmasından çekilmesinde olduğu gibi ihmal veya kayıtsızlık yoluyla başka bir boşluk yaratmamalıdır.

Amerikan yönetiminin “Serbest ve Açık Hint-Pasifik” girişimine desteği, Amerika’ya müttefikleri ve ortakları ile yakın çalışma imkânı getirmiştir. Ancak bu fikirleri işlemek için daha çok şey yapılmalıdır. Örneğin, alıcı ülkeleri krediler ve akıbeti sorgulanabilir projeler konusunda uyarmak gerekli, ancak yeterli değildir. Bugünün şartları, altyapı yatırımları için uluslararası destek arayan yabancı liderleri politik ve psikolojik olarak büyük riskler içermesine rağmen akut kalkınma ihtiyaçları ile donanan alternatiflere itiyor. Bu yüzden özellikle de Amerika’nın ihtiyacı olan şey söylemden ziyade daha iyi alternatiflerdir.

Bu alternatif önerilerini de üç başlık altında toplayarak yazıyı sonlandırmak uygun olacaktır. Birincisi, Kongre, Amerikan yönetimini Hint-Pasifik konsepti altında toplayarak bölgedeki altyapı yatırımı için standartlar ve ilkeler oluşturmaya yönlendirmelidir. İkincisi, bu ilkelere uluslararası destek sağlamak için Kongre, Dünya Bankası, Asya Kalkınma Bankası ve diğer çok taraflı kalkınma bankalarında ABD nüfuzunu korumalıdır. Çin tek başına Asya’nın altyapı ihtiyaçlarını karşılayamayabilir ve bu kurumlar standartların belirlenmesinde ve alternatiflerin sağlanmasında merkezi rol oynayabilir.

Son olarak, denizaşırı ülkelerde rekabet halindeki firmaları korumak elzemdir. Amerikan firmalarının gerekirse daha fazla etkinlik ve eylem birliği için birleştirilmesi göz önünde bulundurulmalı; Amerikan Dış İşleri Bakanlığı’nın yaptığı gibi, bu ticari firmaların faaliyetlerinin tamamen kaynaklandırılması gerekmektedir.

 

*PDF İNDİR

BAAM Kuşak ve Yol Programı Araştırmacısı, Şanghay Üniversitesi Doktora Öğrencisi

cengizmert91@hotmail.com